探讨｜户外广告规划设置管理中存在的问题及其对策

户外广告伴随商业的发展，从旗幌高悬、路牌林立，到现在的景观化设置，已经不再局限于“广而告之”功能，而是城市规划的重要部分和经济文化发展的显著标志。

近年来，各地都在积极探索户外广告规划设置与规范管理工作，不断提升科学管理水平，努力朝着高品质、多样化和艺术化发展，以更好地服务经济社会发展。

一、户外广告的界定及类型

户外广告是指利用户外载体直接或者间接介绍商品、服务的广告，如大型落地广告、建构筑物附着广告、高立柱广告、灯杆旗广告、公交站台广告等等。

时代的发展和人们生活方式的改变，使车站机场、地下车库及地下通道等设置的各种形式的媒体层出不穷，这些广告视觉效果强、覆盖面大，受众人群广泛，都是户外广告的表现形式。

鉴于发展现实，根据立法本意，我们认为，凡是通过一定载体和空间传播、在公共场所可见、向受众传递信息的广告即为户外广告。这些广告具备向公众传播的目的性，影响着市容市貌、街区景观和城市视觉，是城市管理的重要内容。

户外广告包括：利用建（构）筑物外部、道路、户外场地、设施及其空间，以展示牌、霓虹灯、电子显示牌（屏）、电子翻板装置、灯箱、实物实体造型等方式设置的广告；

利用建（构）筑物、水上漂浮物、升空器具、充气物、模型表面绘制、张贴、悬挂的广告；

利用机动车等交通工具外部设置的广告以及以其他形式在户外设置的广告等等。

户外广告按使用功能可分为商业广告、自用广告、公益广告；按载体权属可分为公共产权广告、自有产权广告；按附着形式可分为建构筑物广告、落地式广告、公共设施广告 、移动式广告等。

二、户外广告设置管理存在的问题

一是多头管理

《中华人民共和国广告法》载明：“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理，制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。”但未对设置载体主管部门进行统一明确，各地户外广告规划设置管理部门一般由当地政府指定。

在实际管理中，有的是城管部门负责，有的是市政部门负责，有的地方高速公路用地范围广告牌由公路管理部门批准、设置。

毋庸讳言，有些地方存在城市职能部门竞相争夺城市公共资源的现象，利用自己管理的设施以各种名义审批设置户外广告。

二是设置随意

户外广告发展的思路不清，目标不明，没有及时编制户外广告设置专项规划和详细规划，户外广告设置随意性大，广告公司指到哪，管理部门就批哪，违背了规范有序、科学合理的原则。

户外广告的设置往往只注重经济效益，不能兼顾社会效益和城市公共环境。有的明显违反广告管理规定的禁止条款；有的与城市景观不协调；有的形态各异，规格不一、质量参差不齐；有的设置位置影响市民生活，常有市民投诉；有的则存在一定的安全隐患。

三是量多品低

户外广告大繁荣与管理滞后的矛盾下，能设的尽设，其后遗症是数量庞大，导致城市空间拥挤，建筑立面“杂、乱、花”，城市空间资源效益递减。

在缺乏规范性管理要求的情况下，大多数广告公司以效益为先，一直采取低成本制作的方式，材质低劣、不求质量，内容平庸、缺乏创意，与现代城市发展的定位与品位不相符。

四是缺乏竞争

大多沿袭传统的行政审批模式，没有引入市场竞争机制，没有建立公平、公正、透明的管理制度，容易导致无序竞争、恶性竞争。

由于缺乏有效竞争，没有市场退出机制，广告企业逐年递增，虽然数量众多，但有实力、有影响、有品牌的大公司不多，行业整体水准较低，行业发展落后于时代发展。

对城市的负面影响主要有：城市主要景观节点、传统街区及历史建筑风貌被破坏；

城市绿化被损毁或被遮挡，影响视觉通透，破坏城市天际线；

公共场地、市政设施甚至人行道路被占用，干扰市民生活，影响交通安全；

沿街两侧广告密度过大，建（构）筑物不见其色，被巨大的广告牌全包围，破坏城市景观，存在安全隐患；

广告画面色调与周边环境不协调，设计手法单一，时代感不强。

三、改进和优化

由于目前户外广告规划设置管理尚无统一的机构设置和完善的法规体系，针对存在的现状问题，必须“对症下药”，探索行之有效的管理措施。

一是建立高位的统一管理机制

建立高位管理体系，对辖区范围户外广告设置进行统一管理。明确其他部门和单位无权审批和管理。成立户外广告规划设置管理委员会（或领导小组），由城市主要领导挂帅，各区政府和市政府各有关部门负责人为委员，加强市区、部门之间的沟通与协调，设定工作职责、会议制度以及议事程序，保障管理机制科学有效运行。

二是坚持规划先行制度配套

以前瞻性、高品位的规划，引领户外广告设置走上规范道路。通过编制规划，控制设置总量，实行分区设置，保证安全有序，体现鲜明特色，倡导绿色环保，强化景观效果，实现户外广告设置管理科学化、法制化，与城市环境景观协调发展。

坚持“先治乱、再规范”原则，对不符合规划的户外广告坚决依法拆除；对规划确定的户外广告点位及设置要求向社会公示，按照程序进行审批或者拍卖。

同时，与设置规划相配套，出台设置管理办法和设施技术规范，健全法规体系。

三是建立数据库和综合业务管理数字化平台

充分利用数字化管理平台，进一步提升户外广告设置信息化管理水平。对户外广告设置情况进行地毯式排查，将设置单位、位置、形式、规格、期限和审批情况等内容进行全面采集，拍摄实景图片，建立户外广告设置管理数据库。

设计管理子系统，实现设置规划、审批管理、日常监管、跟踪督办等一体化平台管理，建立户外广告设置数字化管理系统，提高管理工作效率，形成长效机制和日常机制。

四是加强源头管理规范行政审批

在新建建筑、立面改造的规划阶段介入管理，提前服务，抓住规划的源头，避免走回头路。

将户外广告设置申请表、禁设规定、行政许可告知单、受理承诺单、否定告知单等上网公示，主动接受社会监督。

严把审核关，特别注重安全承载，要求提供合格的结构施工材料，确保设施安全。

建立户外广告多部门并联审批制度，严格按照规划进行审批，审批结果纳入政务信息公开，形成公开、公正、透明的审批机制。

五是推进户外广告设置市场化运作

推行经营性户外广告设置权公开出让制度，建立公平、公开、公正的市场环境。

坚持以市场为导向，在政府的指导和监管下，调动广告企业积极性和社会的广泛参与，对利用公共场地、公共资源设置的经营性户外广告设置权进行公开出让，实现公共资源的合理配置，建立起良好的经营性户外广告设置管理秩序。

六是强化执法监管

强化监督考核，不断完善管理机制，着力加强违规户外广告的查处力度，将违规户外广告设施视同违章建筑严肃查处。做到认真履责、主动作为、及时发现、严格查处，把违规行为遏制在萌芽阶段。

加强全过程监管，避免一批了之，严格执行户外广告设施竣工验收程序，确保安全和规范设置。明确责任人，建立责任倒查制度，对未能及时履责的责任人严厉问责，健全长效管理机制。

目前，户外广告正在向城市家具有益补充的方向转变，其景观功能日趋彰显，这是改进和优化管理必须加以重视的问题。